十三届全国人大常委会第二十次集会于今天召开，集会听取了中华人民共和国香港特别行政区维护国家宁静法草案审议效果的陈诉。而就在克日，美国国会参议院通过所谓的“香港自治法案”，宣布对中方官员接纳签证限制等措施。中国驻美国大使馆讲话人表现，涉港国安立法针对的是少少数严重危害国家宁静的行为和运动，只会使香港拥有越发完备的执法体系和越发稳定的社会秩序，有利于维护“一国两制”和香港恒久繁荣稳定。

与此同时，“撑国安立法”签名行动有近300万港人联署，凌驾128万港人到场“阻挡美国等外部势力干预”网上联署。△ 5月24日，香港各界“撑国安立法”团结阵线签名大行动启动礼现场。（新华社记者 吕小炜 摄）香港国安法接纳“人大决议+详细立法”的科学民主立法模式，在中央与香港各界的良性互动下取得突破性希望，已以“加速立法”方式完成草案一审。随着草案官方说明的宣布，这部执法的基本原则与制度轮廓已渐然出现。

在围绕国安法的讨论中，执法机构的详细设置与职权成为焦点。如何在这部立法中设置一种既适应国安执法实际需求又切合“一国两制”的执法机构模式，对立法者是一次极其重要的智慧磨练。实行“双轨制”执法模式凭据草案说明，执法机构模式实行“双轨制”：中央依法派驻国家宁静公署，在香港推行维护国家宁静法定职责；特区政府依法建立以特首为主席的维护国家宁静委员会，全面向导当地的国家宁静执法事情；中央对特区政府的国安执法举行监视和问责，并派出专门的国家宁静事务照料提供政策咨询意见。

在执法双轨制下，国安案件的统领权实行一般统领和特殊统领归类治理，香港当地机构负担一般统领领域所笼罩的绝大部门案件，依法享有立案侦查、检控、审判和刑罚执行的完整权力，而中央驻港机构仅仅在法定的“特殊情形”下享有直接受辖权，但这种权力也是闭环的完全执法权。这一双轨制的执法机构模式，将本属中央事权的国安执法权在中央驻港机构与香港当地机构之间举行了适当的权力分配与分工协作，对香港自治权体现出高度尊重与信任，也卖力任地负担起香港执法能力不足时举行直接受辖的兜底掩护责任。

切合“一国两制”基本原理香港社会与国际社会高度关注甚至疑虑中央驻港机构在“特殊情形”下的直接受辖权，有些阻挡声音甚至认为这一制度摆设背离“一国两制”及损害香港司法独立。这些从历史、习惯及原则上阻挡中央任何治港立法或决议的论调并不新鲜，两年前的“一地两检”决议也同样遭到质疑。中央派驻执法机构并赋予执法权是切合宪法、基本法、人大决议相关宪制性规范以及“一国两制”基本原理的。阻挡者习惯于割裂“一国”与“两制”，将宪法与基本法相对立，甚至以普通法加以完全反抗，从而导致香港当地法理学与法治看法的偏执与残缺，导致“一国两制”泛起变形走样的趋势。

香港国安立法因而具有对“一国两制”与基本法秩序加以正本清源、拨乱横竖的特殊宪制作用。驻港国安公署正当且正当驻港国安公署的正当性与正当性在于：其一，国家宁静属于中央事权，从世界各王法治通例来看，国家必须在地方设立相应的直接执法机构才气匹配国安执法的实际需要，更好维护国家宁静；其二，香港特区依据基本法和香港国安法享有一定的国安立法权和执法权，但这些权力的获得是基于中央的高度信任，同时其执法能力亦存在当地局限性，中央派驻机构可以为特区机构提供来自国家气力的强大支持，是特区机构的最强大法治援助气力；其三，中央驻港机构的特别统领权是高度控制的，根据须要性原则仅仅笼罩那些超出特区执法能力极限的、可能存在涉外跨境配景的、对国家宁静具有特别危害性的案件，中央直接受辖可以制止香港执法气力不足带来直接跳跃适用基本法第18条紧迫状态条款的制度风险；其四，驻港机构的直接受辖权及相关观察权力，可以对香港本土极端势力和外部干预势力形成前所未有的强大震慑力，可以最大限度预防和制止破坏性的违法行为与运动，为香港法治牢固及繁荣稳定的恒久维系提供制度保障；其五，驻港机构不是基本法22条所指涉的中央部门设立的机构，而是中央政府直接授权专责处置惩罚国安事务的机构，无需特区政府同意及特区执法注册，但需要遵守特区执法，并可依法享有与其职位相称的宽免与便利，从而成为中央驻港的第四个机构（前三个是香港中联办、外交部驻港公署及解放军驻港队伍）；其六，驻港国安公署具有依法举行国安情报收集、制定维护国安政策以及监视、指导、协调、支持香港当地执法机构的多方面职责，因而需要与之相应的执法授权、执法人员与技术装备，以及较强的政策研究、情报分析与现场执法能力，以便适应香港社会相对庞大和更具挑战性的国安执法情况。形势所迫，不得否则与驻港国安公署相比，特区政府依法设立的维护国家宁静委员会其实属于越发日常化、需要负担更多当地执法向导责任的专门机构。

在基本法与香港国安法上，特区政府负有维护国家宁静的宪制性责任。原来23条立法就载明晰特区的国安立法与执法责任。澳门循此途径建设了当地的国安执法和执法机构，设立了维护国家宁静委员会，较好负担起了维护国家宁静的宪制责任，因而无需中央另行立法并派驻机构。香港如果也能以当地立法与执法推行维护国家宁静责任，中央立法就不是须要选项了。

在人大决议与详细立法草案的说明中，中央一再确认此次立法是形势所迫，不得否则。有句执法谚语用在这里很恰当——necessity is law，须要性就是法。香港23年未能完成23条立法，香港非法“占中”及“修例风浪”造成“一国两制”宪制秩序陷入逆境，香港泛起了无法回避的“颜色革命”及本土恐怖主义风险，外部干预及颠覆性政治威胁前所未有。

面临这些极限的政治挑战，香港自治权不仅无力维护国家宁静，甚至无力维护自身的法治与公共秩序，无法掩护宁静守法市民的自由民主权利。形势所迫，就是立法决断之须要性（necessity）的发生。

确保全面明白和执行香港国安法中央审时度势，勇担责任，依据宪法和基本法举行国家宁静直接立法。但这只是聚焦于最关键的“四宗罪”（破裂国家、颠覆国家政权、恐怖运动以及勾通外国或境外势力危害国家宁静）的范例性立法，不是大而全的国安立法，更不是对23条立法当地责任的取代。由此，香港特区政府就负有两个层面的法治责任：其一，继续完成23条立法，推行基本法中的既定责任；其二，负担香港国安法设定的当地执法责任及相应的当地执法机构的设置责任，以及做好对中央驻港机构的执法协作。特区执法机构以特首任主席的维护国家宁静委员会为中心，除了最主要的政府部门首长作为委员以便协调种种执法气力与执行政策之外，执法亦要求香港警队和香港律政司建立专门部门执行国安法。

这一委员会受到中央的监视和问责，并获得来自中央委派之国家宁静事务照料的日常性咨询与指导，可确保全面准确明白和执行香港国安法。委员会法官由特首指派关于法官的委任，执法草案提出由特首从香港已具资格的各级法官中凭据忠诚与专业的综合性尺度指派若干名法官负担国安案件的审理任务。由特首指派具有正当性与合理性：其一，特首在一般法官任命上即具有充实的宪制权力，所选领域内的法官已经有关专业机构推荐并获特首认可，再受指派是进一步的信任确认及优中选优；其二，特首指派并非任意，仍然需要依照一定的正当法式并考量法官的忠诚与专业水准之后合理做出决议；其三，特首指派没有新任命法官，不影响基本法上已划定的司法遴选制度及司法独立；其四，特首对国安法官的遴选是一种抽象的、信任性的司法任命，不涉及对详细态度及案件的任何偏向或干预，获指派法官享有基本法和香港国安法中充实保障的独立审判的权力；其五，国安案件具有一定的政治敏感性或涉外配景，特首对政治及涉外因素具有更好的明白与权衡，从而在法官指派上具有知识和业务性优势；其六，特首指派法官限于香港当地统领的国安案件，如案件归入中央驻港机构直接受辖，则有关法官需由中央确定的其他机制发生，切合“一国两制”有关中央管治权与香港自治权相联合的机制和原理。充实调动国安执法协力香港国安法建设了切合“一国两制”的双轨制执行机构体系，依法设置了相应的执法职权、执法法式及严密的执法协作机制，在统领分工上实现了特区一般统领与中央驻港机构特别统领相联合的制度摆设，有利于调动特区和中央机构双方的努力性而形成严密高效的国安执法协力。

国安执法机构及执法机制，构筑成了维护香港国家宁静的严密执法防护网，不仅可以处置一般性的国安案件，更可以组成一种中间性的执法屏障来应对极端的国安情势，制止紧迫状态管制的泛起与打击，从而从宪制秩序上增强了“一国两制”的制度条理、制度韧性与制度宁静系数。这是一部对“一国两制”与香港基本法具有关键性掩护作用的国家立法，是国家宁静执法建设的重大突破和成就，也是全面依法治国及国家治理现代化的显著制度进步。香港可在这一执法保障下快速牢固法治基本及恢复繁荣稳定，跟上国家战略生长节奏与程序，融入新时代“一国两制”的创新生长事业之中，并发挥其奇特优势和缔造性潜能。

- END -撰文 / 田飞龙（北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事）编辑 / 张晶图片 / 网络美编 / 曦嘉。

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